土地执法“硬”起来

—— 国家土地督察广州局推动广东土地违法集中整治行动纪实（下）

2008年12月20日，广州市番禺区南村镇樟边村、新造镇草岗村的违法违规用地查处整治现场，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史亲临视察。他表示，番禺经验值得鼓励和推广学习。他要求番禺区继续利用自拆、互拆、协拆、强拆等多种执法方式，坚定不移地对违法违规用地行为给予严厉打击，早发现、早制止，建立起健全的执法机制和责任机制。

诚然如斯。番禺试水给人极大鼓舞：只要政府下定决心，措施到位，责任到人，没有办不到的事。广州督察局趁势推动，及时就番禺区的做法与广州市政府沟通，在深入督促广州市白云区、花都区整改时，宣传推广“番禺经验”。

广州破题，从执法行动到长效机制

在广州督察局和广东省国土资源厅指导下，2008年5月，广州市提前启动“八卫”执法整改专项行动。广州市副市长苏泽群要求：“以铁的手腕予以整治。”

广州市将“番禺经验”在全市推广，并在此基础上从关注实践层面上升到着手制度层面的建设，着力于建立土地执法的共同责任机制。该市制定专门制度，明确各区（市）党委、政府是查处违法用地的责任主体，主要领导是第一责任人，将任务和责任分解到相关部门联合执法，并令全市各级纪检监察部门全程直接参与、直接监督违法用地整治行动。

2008年8月29日，全市落实利用年度计划执行责任制暨土地执法检查工作会议上，市长张广宁在代表市政府与各区（县级市）主要负责人签订《广州市2008年度土地利用计划执行责任书》时提出，要构建土地执法长效机制。为了加强执法力量，广州市编委办大力支持，先期下达276名专项编制，后来又追加132名编制，增设了11个基层国土所。此外，为了早发现、早制止，该市设立了由市支队和区大队组成的145人编制的土地执法监察队伍，建立基层土地执法监察机构每5日定期巡查报告和每3个月检查一次的卫星遥感执法检查制度。

此外，该市建立了面向基层领导干部的科学发展观评价指标体系，将“单位建设用地产出率”和“耕地保有量”纳入面向基层领导干部的科学发展观评价指标体系，并制定了实施细则确保落实。基层领导干部自觉严格管理土地、节约集约用地和严肃查处违法用地的责任意识大大增强。

党政领导亲自抓、亲自督，在实践和制度层面同时发力，使违法用地整改工作成为各区（市）最重要的中心工作。截至2008年12月30日，广州市在“八卫”执法检查中发现的2284宗违法用地全部立案查处，结案率92.9%；拆除违法建筑278.12万平方米，相当于一个中等城市5年的房地产建筑量，是第七次卫片执法检查时拆除量的18.8倍；拆除违法建筑占地、复耕复绿和恢复土地原状21118亩；罚款6540.5万元，党纪政绩处分34人，移送公安机关156宗案件、180人。

 “八卫”整改取得实效大大增强了广州市土地执法的信心。2008年10月9日，广州市2008年新增违法用地整改工作会议召开，专题研究部署“九卫”整改工作。市委书记朱小丹进一步批示要求：“九次卫片检查达标是铁定的目标，无论如何都要实现。”他还向各区（市）书记、市长发出亲笔信，督促落实整改，提醒切实防止边整边犯。市长张广宁与各区（市）政府负责人进行集体谈话，警示属地政府落实管理责任，要求进一步分类核查，分级负责，认真落实整改。他进一步要求区以下项目不能存在违法用地，要发现一宗查处一宗。“一亩违法用地也不能放过，一定要100%整改到位。”目前，该市已拆除新增违法建设占地741.2亩，复耕复绿1013.6亩。

星火燎原，执法风暴劲刮广东全境

广州市的整治不再停留在“搞运动”上，而由“治标”向“治本”深化。这令广州督察局看到了成效，进一步加大了推动解决广东省违法用地的力度。2008年6月底，广州督察局积极展开了与广东省政府的磋商。

 “6·25”全国土地日当天，省政府与各地签订新一年度耕地保护目标责任状。同日，束伟星与省厅沟通，提出了将番禺经验和广州经验推广到全省的建议。2008年7月1日，他拜见了广东省分管国土的副省长林木声，建议广东省在全省搞一次违法用地集中整改。“番禺已经有个样子，可以将其做法在全省推广。时间可以定在北京奥运会之后，方法主要是拆，而且要把‘八卫’发现的和新发生的一并处理。”

这个时候，广东省委、省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》刚刚出台，国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》正进入制定前的大规模调研阶段。打造先进制造业与现代服务业基地和探索科学发展模式的试验区，被确定为珠三角新一轮发展的目标之一。促进产业升级，转变经济增长方式，缓解人口、资源、环境压力，是广东未来发展不可回避的问题。土地作为经济社会的载体，整治土地违法必将在求解这一问题中发挥重要作用。

国土资源工作了然于胸的林木声，对束伟星的看法表示认可，他同意两家联手行动，共同推动。特别是对政策界限，林木声与束伟星达成共识：拳头对准乱占乱用、粗放利用土地、生产力落后、污染环境、不符合科学发展观的工业项目用地，符合科学发展观要求的重点项目、产业转移园、宅基地、民生工程、农业设施等项目用地不纳入整治范围，可依法完善其用地手续。这样的定位，确保了违法用地整治与经济发展两不误。日后的一系列共同行动也一同谋定。

2008年9月22日，林木声约同束伟星到佛山调研。9月24日召开违法违规用地查处整改现场会，召集2007年因违法用地严重而导致年度计划考核不合格的8个市开会，总结推广广州经验，部署开展整治行动。9月25日，广东省厅迅速召集其余的城市召开会议，将整治行动在全省推开。

2008年9月29日，“省政府50号密电”签发。这份由省长黄华华签发的名为《关于集中开展违法违规用地查处整治行动的紧急通知》的文件，宣告了一场史无前例的土地执法风暴即将在全省范围内席卷开来。省委书记汪洋批示：选准典型，严肃纪律。

广东各地积极行动，投入到一场与违法用地的严正较量中。在东莞市长安镇新安社区通往外环的一条交通要道旁，记者看到一片新栽的草坪，碎石和瓦砾还隐约可见。“这里是马尾水库的大堤，远处是东莞市水源保护地五点梅水库。这片地规划为生态用地，但新安区将它租给一家公司兴建酒吧和美食一条街，群众对此意见很大。当时，铺面已经封顶，占地将近15000平方米。”在执法风暴尚未波及东莞的7月初，该市国土资源局已推动镇里联合执法，对一些违法用地实施拆除。自2008年10月下旬该市正式启动集中整治行动以来，拆除违法建筑108万平方米，复耕复绿土地200多亩。

在佛山市南海区狮山镇穆院村旧誉洞村民小组通往城区主干道的一条村道旁，一片金灿灿的油菜花郁郁葱葱。这30多亩土地规划用途为建设用地，由于违法建筑质量低劣，在整治中被拆除。记者又来到唐边村村委会前一块近80亩大小的土地上，发现这里的泥土与周围的地块不一样。随行的佛山市执法大队队长梁永乐告诉记者：“这是从别处运来的，征地时剖取的耕作层。”佛山市于2008年9月24日当天就成立了集中整治的领导班子，市委书记每周听取整治情况汇报。据悉，佛山市采取多种方式力促自拆，至2008年11月7日已拆除违法建筑180万平方米，复耕复绿19000多亩。

汕头市自去年9月底启动执法风暴以来，各级政府和相关部门共召开违法违规用地整治会议97个场次、印发宣传资料约3.5万份、出版宣传专栏300多个，拆除违法用地1237.3亩，收回土地并复耕复绿4048亩。

广东省最大的山区市清远市，广东督察局曾多次与其市委、市政府领导交换意见，联合推动整治行动。至去年12月底，该市共拆除违法违归建筑51579.5亩，其中恢复耕种6793.9亩。

……

据统计，截至2008年11月30日，广东全省拆除违法建筑涉及土地面积2.4万亩，复耕复绿土地13.4万亩。

问责当前，赢取执法攻坚主动权

从番禺试点到广州破题，当“八卫”整改掀起的土地执法风暴波及范围不断扩大至广东全省，政府对土地管理工作的认识由最初的被动应对，到不断在整治实践中得到阐释和深化，进而内化为一种自我意识。政府对自身土地管理的主体责任更清醒、更自觉，土地执法不仅是土地管理部门的事，必要时要综合执法、联合执法的观念被普遍接受。

 “查处违法是一项综合性很强的工作，一些违法用地项目没有合法手续却能办理施工许可证、供电供水供气手续，领取工商营业执照，甚至还能取得银行贷款，这在一定程度上长了违法用地的威风，给土地违法违规者以可乘之机。同时，要拆除、没收违法用地上的建筑物，没有公安、城管、监管等部门的联动协作，单靠国土资源部门一家的力量，也无法做到处罚到位，这也是为什么过去重罚款轻拆除、以罚代法现象比较严重的主要原因之一。”广州市副市长苏泽群在大会小会上这样说。“东莞市这些年取得的成就巨大，付出的代价也是巨大的。特别是土地资源，建设用地已占到区划面积的40%。说白了，就算省里不要求整治和规范，我们自己也要做。不整治哪有土地资源来支撑？”东莞市局纪检组长刘杰说。“通过采取落实违法建筑拆除的属地责任，各级地方政府真正体味到了土地执法的滋味。他们说，以后要冒头就打，一发现有违法动土的，就要立即‘拧死’。”李伟贤说。

通过集中整治的行政强制手段，广东各地迅速构建起土地执法长效机制：各级土地执法机构、队伍在整治行动中不断得到建立完善，执法装备得到充实；各级地方政府开始建立巡查机制，协调各个部门在土地管理和执法中的职责分工，建立土地执法的共同责任机制，土地执法由“一家管”转向“大家管”。可以说，这是广东省土地执法体制、机制完善的重要机遇。

2009年2月2日，《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》出台，该市建立起土地执法联动监管共同责任机制。在整改期间，佛山市印发了《佛山市关于建立土地执法共同责任机制的规定》，以地方性法规形式明确规划、城管、公安等部门配合执法的责任，明确镇级政府的属地责任。潮州市出台实施了《关于建立土地管理共同责任制度的规定》，逐步建立土地执法监管共同责任和长效机制……

 “这一次才是对群众的真正教育！”经过整治风雨的洗礼，广东省不仅土地违法形势根本扭转，而且在全社会形成了高度统一的认识：违法用地整治带来的绝不是GDP的下滑，而是科学发展观指导下更高效的发展。在全球经济危机不断深化和向实体经济深刻传导的大环境下，集中整治给产业升级腾出了发展空间，给经济方式转变提供了内在推动力，成为《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》所要求的创体制机制新优势的亮丽开篇。尤其是在15号令悬起的土地违法问责利剑即将落下之时，这场惊心动魄的土地执法风暴，为广东省赢取了执法攻坚的主动权。

我们应当看到，广东各级地方党委、政府重视，尤其是广东省委、省政府的痛下决心、敢于部署、敢于动真格，是这次土地违法集中整治得以展开的关键。而广州督察局和全省各级党委政府意见的高度统一，是保证整治顺利开展的保证。

我们不应忽视，广州督察局和广东省“破天荒”地采取以拆除为主的执法手段，是承受了巨大压力的。这压力一方面来自于社会舆论和媒体监督，另一方面，社会思维惯性的打破还需假以时日。从整个整治行动来看，从番禺到广州都经历了“暴力抗法—上访诬告—舆论转向—社会监督”四个阶段。整治事实表明，在度过违法者组织不明真相的群众制造事端的最初阶段后，整个社会开始真正认识到违法用地到什么时候都是不占理的。共同监督违法用地的良好氛围，依法用地、依法管理的大气候正在出现。